面對約3500萬失能老人的長期照護需求，我國將著力增加護理型床位供給，新建養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位占比原則上不低于80%。

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步保障和改善民生 著力解決群眾急難愁盼的意見》（下稱“意見”），明確大力發(fā)展“一老一小”普惠服務(wù)。其中，“失能老人”成為提高老年人基本公共服務(wù)均衡性的重點，意見提到，“以失能老年人照護為重點，提高養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)能力，增加護理型床位供給，新建養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位占比原則上不低于80%”。

第一財經(jīng)采訪了解到，由于護理型床位占比已被納入地方政府考核的約束性指標(biāo)，近年來，多省市也陸續(xù)在當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)建設(shè)規(guī)劃中，對護理型養(yǎng)老床位的建設(shè)比例提出中長期預(yù)期目標(biāo)。但這類發(fā)展性的目標(biāo)要求通常針對區(qū)域整體供給規(guī)模或著重指向政府投資的養(yǎng)老機構(gòu)，民辦養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位配置的剛性門檻還較低。

不過，從實際市場來看，隨著養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)逐漸明確，疊加政策引導(dǎo)和行業(yè)競爭加劇等因素，民辦養(yǎng)老機構(gòu)逐漸有意識地提高護理型床位比例，一些養(yǎng)老機構(gòu)還為認(rèn)知障礙老人設(shè)置專門床位。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，截至去年，全國機構(gòu)護理床位占比已遠超規(guī)劃目標(biāo)，達到62%。

受訪業(yè)界觀點認(rèn)為，當(dāng)前正處于應(yīng)對人口老齡化的重要窗口期，提高失能失智老人服務(wù)供給規(guī)模和普惠化程度，可以幫助更多家庭走出“一人失能，全家失衡”的困局，也是應(yīng)對深度老齡化的應(yīng)有之義。

為此，一方面應(yīng)該通過差異化的財政補貼等手段，引導(dǎo)公辦和民辦養(yǎng)老機構(gòu)加大護理型床位建設(shè)投入，并探索發(fā)展社區(qū)和家庭護理型床位；另一方面應(yīng)該在保障特困老年人服務(wù)可及性的基礎(chǔ)上，通過引導(dǎo)床位合理定價，增加需方補貼等手段，讓專業(yè)化護理服務(wù)惠及更多失能老人。此外，還應(yīng)該加大力度發(fā)展養(yǎng)老護理員、老年能力評估師等新型職業(yè)人才隊伍，以實現(xiàn)床位建設(shè)比例和服務(wù)能力的同步提升，提高床位使用效率。

需求決定市場

在官方口徑中，“護理型養(yǎng)老床位”專指“保障失能老年人基本生活照料和護理服務(wù)的床位設(shè)施”。

失能老年人護理是養(yǎng)老服務(wù)剛需，也是養(yǎng)老機構(gòu)核心功能。根據(jù)民政部相關(guān)數(shù)據(jù)，目前我國失能老年人約3500萬，占全體老年人的11.6%。據(jù)測算，到2035年，我國失能老年人將達到4600萬。

“發(fā)展護理型養(yǎng)老床位是今后機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展重點。”民政部在2020年發(fā)布的《關(guān)于加快推進護理型養(yǎng)老床位發(fā)展與監(jiān)測工作的通知》（下稱“通知”）中如是提到。

根據(jù)通知厘定的護理型養(yǎng)老床位發(fā)展目標(biāo)：到2022年，各省(區(qū)、市)護理型養(yǎng)老床位占比(護理型養(yǎng)老床位數(shù)量/養(yǎng)老機構(gòu)總床位數(shù)量)不低于50%；到2025年不低于55%；到2035年不低于80%。

“‘55%’不僅僅是針對區(qū)域整體的發(fā)展目標(biāo)，在實踐中，地方民政部門也會對轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)的護理型床位配置提出一定要求或期望值，55%在某種程度上也為民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展提供參考，乃至作為隱形的基準(zhǔn)值。”中部某省會城市一家連鎖養(yǎng)老機構(gòu)院長告訴第一財經(jīng)。據(jù)其介紹，目前她所在的養(yǎng)老機構(gòu)已將護理型床位的配比從原先的60%左右提升至80%以上。而達到“80%”這一比例，在當(dāng)?shù)孛褶k養(yǎng)老機構(gòu)中也并不罕見。

該院長認(rèn)為，需求決定市場。民辦養(yǎng)老機構(gòu)之所以主動增加護理型床位配比，是因為意識到近年來入住老人“絕大多數(shù)都有護理需求”。

北京某養(yǎng)老機構(gòu)業(yè)務(wù)人員對第一財經(jīng)介紹說，老年人在入住養(yǎng)老機構(gòu)前，會事先進行一次老年人能力評估，評估師根據(jù)其自理能力、精神狀態(tài)等，將老人劃分為能力完好、輕度失能、中度失能、重度失能和完全失能五個等級。機構(gòu)根據(jù)該等級評估結(jié)果為老年人匹配相對應(yīng)的床位，并會在老年人入住期間，定期評估，以及時調(diào)整床位及照護模式。

“能力完好的老人，即通常所說的活力老人可以安排在非護理床位，其他老人均需要匹配到合適的護理床位。隨著入住老人年齡增長，也有相當(dāng)比例會從普通床位轉(zhuǎn)至護理床位。”前述中部地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)院長表示。

官方數(shù)據(jù)也佐證了該名院長的“個人所感”。民政部養(yǎng)老服務(wù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人去年下半年曾公開表示，“十四五”以來，養(yǎng)老機構(gòu)收住老年人中67%為失能老年人。

市場因素之外，近年來養(yǎng)老市場上護理型床位數(shù)的增長與政策引導(dǎo)也密切有關(guān)。

從地方層面看，第一財經(jīng)注意到，近年來，北京、上海、廣東、黑龍江、山西等地也相繼發(fā)文表示，將逐步提升護理型養(yǎng)老床位占比，培育一批以失能失智老年人護理為主業(yè)的多元綜合服務(wù)市場主體，多地還相繼設(shè)置了地方版的中長期建設(shè)目標(biāo)。

盡管達成目標(biāo)的年限有所差異，但這些地方版的目標(biāo)往往均定在了“養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位占比需達到70%~80%”，有些地方還提出護理型床位數(shù)的建設(shè)工作應(yīng)該與當(dāng)?shù)乩淆g人口的增幅相匹配。

根據(jù)國家發(fā)改委今年1月披露的最新數(shù)據(jù)，2024年，針對最需要照護的失能半失能老年人，我國大力支持養(yǎng)老機構(gòu)擴大護理型床位供給，全國養(yǎng)老服務(wù)床位數(shù)預(yù)計達847萬張，護理型床位占比預(yù)計提高到62%。

這意味著我國護理型床位的建設(shè)數(shù)量已遠超前述民政部的規(guī)劃目標(biāo)。

在一些老齡化程度較高、相關(guān)政策推動較早的城市，護理型床位占比可能更高。比如，在國內(nèi)老齡化程度最高的超大型城市上海，根據(jù)上海市民政局4月公開的最新數(shù)據(jù)，截至2024年年底，全市共有養(yǎng)老床位17.58萬張，其中護理型床位超出既定規(guī)劃的“到2025年護理型床位占比不小于60%”，達到68%。

增強護理型床位的普惠性

多名受訪業(yè)界人士認(rèn)為，面對近年來多地養(yǎng)老事業(yè)加速發(fā)展的勢頭，“新建養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位占比原則上不低于80%”的要求，達成并非難事，而且必要且合理。但仍應(yīng)關(guān)注建設(shè)后的運維問題——機構(gòu)投入能否獲得回報、護理型床位擴張帶來的護理人員需求能否得到滿足、床位費是否可負(fù)擔(dān)以及老人是否認(rèn)可相關(guān)服務(wù)。

前述中部地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)院長認(rèn)為，隨著老年人口中的老齡老人和帶病體比例增加，普通養(yǎng)老床位的功能及配套難以滿足其需求，這也導(dǎo)致近年來一些養(yǎng)老機構(gòu)入住率低、運營艱難等問題。相比之下，護理型床位帶來一定的新增建設(shè)成本，但可以顯著提高老年人的入住意愿。伴隨養(yǎng)老市場競爭加劇，如何在護理型床位擴增后，進一步豐富服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)質(zhì)量，成為養(yǎng)老機構(gòu)當(dāng)前的主要發(fā)力方向。

“但發(fā)展也面臨掣肘。比如市場培養(yǎng)的養(yǎng)老護理員總量不足、質(zhì)量層次低，機構(gòu)需要在護理員招募和培訓(xùn)上，付出大量成本。”該院長稱。

根據(jù)民政部要求，護理型養(yǎng)老床位需配置具備移動、防滑、輔助起坐等基礎(chǔ)護理功能的護理床；或配置普通床并按完全失能人員1:3、部分失能人員1:6的比例配備養(yǎng)老護理人員。

北京阿福醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)創(chuàng)始人王初陽對第一財經(jīng)表示，養(yǎng)老護理員的缺口一直存在。在此背景下，提高養(yǎng)老機構(gòu)護理床位比例并輔以一些配套政策，整體上會引導(dǎo)失能老人入住養(yǎng)老機構(gòu)，從長遠看也有利于促進養(yǎng)老護理員隊伍的建設(shè)。

王初陽同時提出，養(yǎng)老機構(gòu)的老人入住率，可能是一個長期動態(tài)的變化過程。就目前的情況看，主要依靠市場調(diào)節(jié)，而政府引導(dǎo)的主要方向，則應(yīng)該在于優(yōu)化供給。在給予民辦養(yǎng)老機構(gòu)相應(yīng)政策支持的同時，加大政府投資力度，讓更多的養(yǎng)老機構(gòu)可以更親民、舒適、性價比高，朝著普惠的方向發(fā)展。

也有業(yè)界人士觀察發(fā)現(xiàn)，在實際推行過程中，不同養(yǎng)老機構(gòu)因其醫(yī)養(yǎng)結(jié)合程度不同、資金投入差異，提供的設(shè)施設(shè)備、服務(wù)內(nèi)容存在較大差異。不同養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位的差異化配置，導(dǎo)致老年人和家屬會向服務(wù)質(zhì)量高、設(shè)施設(shè)備全、收費標(biāo)準(zhǔn)低的公辦、公建民營養(yǎng)老機構(gòu)中集中。

為提高民辦養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)供給能力，擴大護理型床位規(guī)劃，近年來中央和地方也相繼出臺了一系列差異化的補貼政策。在上海市衛(wèi)生和健康發(fā)展研究中心主任金春林看來，如果財政條件允許，為鼓勵發(fā)展護理型床位，可以適當(dāng)給予民辦機構(gòu)建設(shè)補貼、財政補貼、土地優(yōu)惠政策等，如允許商業(yè)用地轉(zhuǎn)養(yǎng)老用途，提供融資支持和增加稅費減免力度等。“但我覺得更應(yīng)該補需方。根據(jù)養(yǎng)老護理服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，在老年人使用相關(guān)服務(wù)時，予以差異化的補貼。”

目前，現(xiàn)有社會救助和福利保障對象主要集中在特困老年人以及部分經(jīng)濟困難的失能老年人，但保障范圍較窄、標(biāo)準(zhǔn)不高。與此同時，還有不少老年人同樣難以自費承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)，尚未被現(xiàn)有政策所惠及或補貼力度還較小。

此外，由于我國老年人仍以居家和社區(qū)養(yǎng)老為主，多名受訪業(yè)界人士還提出，應(yīng)該在擴充機構(gòu)護理型床位的同時，發(fā)展社區(qū)和居家場景中的護理型床位，鼓勵有條件的地區(qū)逐漸將相關(guān)上門服務(wù)納入醫(yī)保支付范疇并拓展多元化的支付方式。

根據(jù)意見，接下來，在支持各地“一老一小”服務(wù)機構(gòu)提供質(zhì)量有保障、價格可承受、運營可持續(xù)的普惠服務(wù)的同時，將完善普惠養(yǎng)老、普惠托育服務(wù)價格形成機制，對基本服務(wù)收費加強引導(dǎo)。支持普惠養(yǎng)老服務(wù)增量資源向社區(qū)傾斜，增強日間照料、康復(fù)護理、上門服務(wù)等能力，積極發(fā)展家庭養(yǎng)老床位，完善家庭養(yǎng)老支持政策。

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