為了穩(wěn)經(jīng)濟(jì)防風(fēng)險(xiǎn)，今年以來(lái)地方政府舉債加速，但5月份地方政府債券發(fā)行規(guī)模同比出現(xiàn)下滑。

根據(jù)財(cái)政部、中國(guó)企業(yè)債券信息網(wǎng)等公開(kāi)數(shù)據(jù)，2025年前5個(gè)月全國(guó)發(fā)行地方政府債券合計(jì)約43148億元，同比增長(zhǎng)約53%。其中，5月份地方政府債券發(fā)行約7794億元，同比下降約14%。

為何5月份地方政府借錢(qián)規(guī)模同比出現(xiàn)明顯下滑？前5個(gè)月地方舉債超4萬(wàn)億元花在哪里、效果如何？今年以來(lái)地方政府借錢(qián)有何特點(diǎn)？后續(xù)地方發(fā)債有何趨勢(shì)？

剖析前5個(gè)月地方借錢(qián)數(shù)據(jù)

受經(jīng)濟(jì)下行、樓市土地市場(chǎng)低迷等影響，今年以來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，今年前4個(gè)月廣義財(cái)政收入同比下降約1.3%。而為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，對(duì)沖關(guān)稅戰(zhàn)等沖擊，財(cái)政支出必須保持一定擴(kuò)張力度。今年前4個(gè)月廣義財(cái)政支出同比增長(zhǎng)約7.2%。

而為了彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，主要依賴(lài)政府發(fā)行債券融資，其中就包括上述地方政府發(fā)債借錢(qián)快速增長(zhǎng)。為了用好用足更加積極的財(cái)政政策，4月底召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議要求，加快地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券、超長(zhǎng)期特別國(guó)債等發(fā)行使用。那為何5月份地方借錢(qián)規(guī)模出現(xiàn)兩位數(shù)下滑？

中債資信企業(yè)與機(jī)構(gòu)部負(fù)責(zé)人孫靜媛告訴第一財(cái)經(jīng)，今年5月份地方政府債券發(fā)行規(guī)模出現(xiàn)下滑，主要是去年同期基數(shù)較高所致。去年一季度地方債發(fā)行節(jié)奏放緩，而5月開(kāi)始放量發(fā)行，使得去年5月份地方政府發(fā)債規(guī)模較高。

根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)，5月份地方政府債券發(fā)行規(guī)模與4月份相比增長(zhǎng)約12%，其中新增專(zhuān)項(xiàng)債（4432億元）環(huán)比增長(zhǎng)約93%。這一數(shù)據(jù)也顯示，地方落實(shí)中央要求，加快發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債。

拋開(kāi)月度數(shù)據(jù)變動(dòng)，觀察今年前5個(gè)月地方政府發(fā)債數(shù)據(jù)更能看出整體趨勢(shì)。

地方政府債券按用途分為新增債券和再融資債券。新增債券資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目、民生項(xiàng)目等建設(shè)，而再融資債券主要用于償還到期地方政府債券本金或置換隱性債務(wù)等，即“借新還舊”。

根據(jù)前述公開(kāi)數(shù)據(jù)，前5個(gè)月地方發(fā)債舉借的約4.3萬(wàn)億元中，新增債券約2萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)約37%；再融資債券約2.3萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)約70%。

東方金誠(chéng)研究發(fā)展部執(zhí)行總監(jiān)馮琳告訴第一財(cái)經(jīng)，今年前5個(gè)月地方政府債券發(fā)行量比去年同期多出1.5萬(wàn)億元，一方面是因?yàn)榈胤铰鋵?shí)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策，地方發(fā)行用于置換隱性債務(wù)的再融資專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行量高達(dá)1.63萬(wàn)億元，比去年同期增加超1萬(wàn)億元。另一方面是新增專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行額度明顯增加，同比增加近5000億元。

不難看出，今年以來(lái)地方借錢(qián)一半以上是用于“借新還舊”，其中主要又用于置換隱性債務(wù)。按照此前財(cái)政部安排，今年地方將總計(jì)發(fā)行2萬(wàn)億元置換隱性債務(wù)的再融資債券，而前5個(gè)月地方已經(jīng)發(fā)行了其中約八成額度，隱性債務(wù)置換工作推進(jìn)很快。

“今年前5個(gè)月地方債發(fā)行較快，是財(cái)政政策靠前發(fā)力的體現(xiàn)。其中置換隱性債務(wù)的再融資債券快速發(fā)行，可幫助地方政府騰挪出原本用于化債的資金去搞發(fā)展、搞建設(shè)，從而釋放地方政府在基建投資等方面的穩(wěn)增長(zhǎng)動(dòng)能。”馮琳說(shuō)。

按照此前財(cái)政部預(yù)測(cè)，考慮隱性債務(wù)和法定政府債務(wù)之間的利差，6萬(wàn)億元置換隱性債務(wù)額度預(yù)計(jì)可累計(jì)節(jié)約利息支出約4000億元。目前6萬(wàn)億元置換隱性債務(wù)額度已經(jīng)發(fā)行超六成。

今年地方政府加快借錢(qián)除了緩釋隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外，投向重大項(xiàng)目建設(shè)的新增債券發(fā)行規(guī)模也出現(xiàn)明顯增長(zhǎng)，其中又以新增專(zhuān)項(xiàng)債為主。

根據(jù)前述公開(kāi)數(shù)據(jù)，今年前5個(gè)月地方發(fā)行的2萬(wàn)億元新增債券中，新增專(zhuān)項(xiàng)債約1.6萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)約41%。

企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，目前1.6萬(wàn)億元新增專(zhuān)項(xiàng)債資金中，約30%投向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，約20%投向各類(lèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施，約8%投向土地儲(chǔ)備，約7%投向棚戶(hù)區(qū)改造，約6%投向農(nóng)林水利，約5%投向醫(yī)療衛(wèi)生等。

孫靜媛表示，今年新增專(zhuān)項(xiàng)債資金投向以基建領(lǐng)域?yàn)橹鳎姓彤a(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、民生服務(wù)居前三位，占比超50%，這有助于拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資，穩(wěn)定固定資產(chǎn)投資增速，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供支撐。

與前幾年有所不同的是，為了支持樓市穩(wěn)定，考慮到當(dāng)前的各地閑置未開(kāi)發(fā)的土地相對(duì)較多，今年中國(guó)允許地方政府重新發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券。企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，前5個(gè)月土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模約1084億元。

孫靜媛認(rèn)為，今年土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債重啟發(fā)行，對(duì)擴(kuò)內(nèi)需、防風(fēng)險(xiǎn)起到積極作用。土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債為地方政府回收存量閑置土地、進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)提供資金支持，一方面是可以促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌企穩(wěn)，進(jìn)而穩(wěn)定房地產(chǎn)投資及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈需求，對(duì)于穩(wěn)定和擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展具有積極作用。

“另一方面，專(zhuān)項(xiàng)債資金用于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)等，相較于地方政府通過(guò)城投平臺(tái)融資舉債更透明，同時(shí)城投公司亦可以更高效地推進(jìn)土地儲(chǔ)備等相關(guān)工作，緩解地方財(cái)政對(duì)城投平臺(tái)的融資依賴(lài)，減輕地方財(cái)政壓力和城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！睂O靜媛說(shuō)。

加快發(fā)債并提升資金使用效益

在馮琳看來(lái)，盡管前5個(gè)月地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度比去年同期明顯加快，但與2022、2023年同期相比仍然偏緩。

“這是因?yàn)橐患径鹊胤秸l(fā)行置換隱性債務(wù)的再融資債券規(guī)模較大，二季度超長(zhǎng)期特別國(guó)債和國(guó)有大行注資特別國(guó)債開(kāi)閘發(fā)行，新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏或適度放緩，這樣可以避免政府債券供給過(guò)度集中。預(yù)計(jì)隨著置換債和國(guó)有大行注資特別國(guó)債發(fā)行收尾，三季度新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行將明顯提速，并成為全年發(fā)行高峰?！瘪T琳說(shuō)。

根據(jù)今年預(yù)算報(bào)告，今年全年新增專(zhuān)項(xiàng)債券額度為4.4萬(wàn)億元，其中前5個(gè)月已發(fā)行約1.6萬(wàn)億元，剩余約2.8萬(wàn)億元新增專(zhuān)項(xiàng)債待發(fā)行。前述中央要求地方加快發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債，專(zhuān)家普遍預(yù)計(jì)后續(xù)專(zhuān)項(xiàng)債會(huì)快速發(fā)行。其中一些省份提出在今年6月底前完成新增專(zhuān)項(xiàng)債全年發(fā)行任務(wù)。

孫靜媛認(rèn)為，鑒于當(dāng)前政策要求加快專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行使用進(jìn)度，以及目前發(fā)行規(guī)模增長(zhǎng)趨勢(shì)，在后續(xù)幾個(gè)月中，專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏可能會(huì)繼續(xù)保持加快態(tài)勢(shì)。

隨著地方政府債券密集發(fā)行，如何用好這筆巨額資金，提高資金使用效益至關(guān)重要。

馮琳表示，目前專(zhuān)項(xiàng)債資金閑置或使用效率低的問(wèn)題仍時(shí)有存在，背后是地方政府合意儲(chǔ)備項(xiàng)目不足，以及部分地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目管理水平和項(xiàng)目資金使用監(jiān)管能力有待提升，需要進(jìn)一步完善專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目篩選審核和儲(chǔ)備機(jī)制，同時(shí)建立健全專(zhuān)項(xiàng)債資金全生命周期管理及專(zhuān)項(xiàng)債績(jī)效管理體系。

孫靜媛建議，地方應(yīng)優(yōu)化項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和管理，加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證和規(guī)劃，選擇具有較高經(jīng)濟(jì)性和收益性的項(xiàng)目，通過(guò)合理的定價(jià)機(jī)制和運(yùn)營(yíng)管理，提高項(xiàng)目的收益水平，以保障專(zhuān)項(xiàng)債的償還。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成告訴第一財(cái)經(jīng)，地方政府新增債券如果在前三季度基本完成發(fā)行，可以為全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)打好基礎(chǔ)。與此同時(shí)，如果后續(xù)外部形勢(shì)再有變化，這也為四季度增發(fā)國(guó)債或地方政府債券預(yù)留空間。當(dāng)然最后是否增發(fā)政府債券，仍有待依賴(lài)后續(xù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等變化相機(jī)抉擇。

馮琳表示，考慮到當(dāng)前外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境存在不確定性，外需放緩壓力較大，財(cái)政政策加力擴(kuò)內(nèi)需的必要性加大。視實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，四季度財(cái)政政策有進(jìn)一步加力的可能。因此，我們預(yù)計(jì)今年新增專(zhuān)項(xiàng)債額度有望在三季度末基本發(fā)行完畢。這在為逆周期調(diào)節(jié)加力提供彈藥的同時(shí)，也能為四季度可能推出的增量政策騰出空間。

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