近日，美國商務部對來自馬來西亞、越南、泰國和柬埔寨四國光伏產品的反補貼調查作出終裁，其中對來自柬埔寨的光伏產品征收最高達3403.96%的反補貼稅。不出意外，美方在裁決中又拿中國說事，在3403.96%的稅率中，調查機關認定1940.23%的稅率系源自中國的“跨國補貼”。天文數字般的裁決再一次刷新了世界反補貼調查稅率的上限，也開啟了美國反補貼調查無視世貿規則的下限。
一、濫用“不利可獲得事實”
這個稅率用國際貿易法的行話來說，是A出來的，英文全稱是“Adverse Facts Available”。通俗來說就是美國商務部基于“不利可獲得事實”人為算出來的。在所有終裁認定的柬埔寨企業獲得的17個補貼項目中，有七個項目被A出完全相同的471.25%的補貼幅度。這一驚人的補貼幅度意味著柬埔寨企業每出口一美元光伏產品，柬埔寨政府都要補貼該企業三十四美元。這個補貼力度不僅柬埔寨政府做不到，即使是像美國這樣財大氣粗、隨便印美鈔的國家也不可能有這個財政能力，以這樣的力度去補貼任何一個企業。
世貿組織專家組和上訴機構在諸多案例里反復強調，調查機關使用“可獲得事實”的目的是填補缺失信息，而不是懲罰應訴企業；并且調查機關使用“可獲得事實”時有義務保證其選擇使用的替代數據的合理性和相關性，并說明理由。美國商務部在本案中將某一個被A出來的補貼項目471.25%的補貼幅度，不假思索地刻意適用到另外六個其他補貼項目上，完全無視該項目與其他六個被指控的補貼項目在性質、方式和用途等事實方面的不同之處。美國商務部在終裁里反復強調的不是如何獲得與本案相關的合理事實以彌補缺失信息，而是如何通過選擇一個可以獲得的“最高”稅率，通過多個項目的數字累加，計算出一個禁止性的反補貼稅率來懲罰應訴企業，這種做法完全置世貿規則于不顧，構成了對“不利可獲得事實”的濫用。
二、妄用跨國補貼調查
那個首先被A出471.25%補貼幅度的補貼項目名稱是中國政府通過跨境的方式向柬埔寨企業提供硅片產品。這也是自2024年4月美國反補貼法規修訂生效以后，美國商務部首次在涉及其他國家的反補貼調查中針對來自中國的原材料和貸款發起跨國補貼調查。與美國之前對跨國補貼調查持嚴格限制的態度截然相反，美國商務部在反補貼法規修改后，完全放開了跨國補貼調查。截至目前，至少已經在9起反補貼調查中發起針對中國的跨國補貼調查。
美國發起的跨國補貼調查涉嫌違反世貿組織的《補貼與反補貼協定》中關于地域限制的規定，因為該協定從未意圖適用于所謂的“跨國補貼”。該協定第1.1(a)(1)條和第2.1條通過“在一成員領土內”或“授予機關管轄范圍內”等表述，對可訴補貼的認定設定了明確的領土范圍限制。如果這一點仍存爭議，該協定第62號腳注則明確說了“受益企業應位于提供補貼的成員的領土內”。這意味著，提供補貼的主體與受益企業必須位于同一個成員的領土范圍之內。美國商務部將位于其他國家的中資企業從中國境內的國有銀行獲得的貸款或從國有企業獲得的原材料認定為補貼，涉嫌違反《補貼與反補貼協定》中的地域限制。
為了強行與中國扯上關系，美國商務部搬出了一個早在2017年就已失效、與涉案中資民營光伏企業毫無關聯的《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》。基于該《暫行辦法》，美方以少數民營光伏企業存在極少量國有投資基金為由，認定中國民營光伏企業為國有控股或國有投資企業，進而得出一個荒謬結論：這些身在東南亞的中資民營企業都屬于補貼授予機關-中國國有銀行和國有企業的管轄范圍。
三、擾亂國際經貿合作
跨國貿易和投資行為的國際法治環境根植于對多邊規則的信任和合理預期，美國濫用不利可獲得事實、妄用跨國補貼調查給跨國貿易和投資行為帶來極大的不確定性和沖擊。因為海外中資企業，一旦從中國購買生產投入物或從中國的銀行獲得貸款，都有可能被美國商務部認定存在跨國補貼。這一做法變相要求出海的中資企業在資金鏈和供應鏈上“去中國化”，給正在變化中的全球產業鏈供應鏈帶來很大的沖擊。
跨國補貼調查也加劇了美國反補貼調查針對其他世貿組織成員的濫用，擾亂當地的營商環境。比如本次美國對光伏產品反補貼調查所涉及的四個東南亞國家是近年來中國企業出海的重要目的地。美國將針對中國反補貼調查中的一些不合理不合法做法全盤照抄過來，用在那些在東南亞投資的中資企業身上，不僅損害了中國企業的利益，也嚴重破壞了東南亞國家的投資環境的可預期性。如果任由這一做法擴散，任何一個世貿組織成員都將成為跨國補貼調查的受害者，國與國之間的正常經貿往來也將被阻礙。
四、結論
美國作為最早實施反補貼制度的國家之一，曾經引領和推動反補貼制度在多邊規則中的發展與演變，對于維護公平競爭的國際貿易環境發揮了不可替代的作用。然而，近年來，在世貿組織規則無法有效約束美國的情況下，美國濫用“不利可獲得事實”、妄用跨國補貼調查，再創了關稅數字游戲的“新高度”。這一做法不僅不符合法律規定，也違背了最基本的經濟常識，擾亂了全球產業格局與市場分工，阻礙了正常的國際經貿合作。
（本文作者為北京廣問律師事務所主任合伙人管健）
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